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发展研究中心王妍文章:我国PPP项目运行现状及启示 ——基于中国食品谷总部基地项目的案例分析

2016/4/6 11:10:44    来源:本站     字体大小:        特大

在中国经济发展进入“新常态”,全面深化改革的背景下,以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和社会资本难以进入公共领域的供给能力之间的缺口不断扩大。通过PPP模式建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,开启了推广运用PPP模式的新纪元。本文将以国内第一批PPP项目中发展较为成熟、具有代表性的中国食品谷总部基地项目为案例对当前我国PPP项目进行回顾、审视和反思,并通过制度分析,获取下一步改革的制度路径设计。

一、 中国食品谷总部基地项目简介

中国食品谷项目位于山东省潍坊市寒亭区,是潍坊市委、市政府顺应“蓝黄”经济区两大国家战略需要建立的集食品总部、创新研发、物流交易、检验检疫、产业交流于一体的大型综合性食品基地。项目总占地面积约2000亩,预计总投资额达100亿元人民币。其中,中国食品谷总部基地项目作为其核心开发区,占地约92亩(可用土地面积约68亩),规划建筑单体11座,总规划面积约16.7万平方米。功能上满足办公、会议、检测、电子商务、展览展示、接待及综合服务等要求。

2012年7月,由潍坊市金融控股集团(国有全资)与建筑民营企业、园区运营类民营企业共同注册成立潍坊市歌瑞食品谷有限公司(以下简称“歌瑞食品谷有限公司”),作为食品谷项目的主要建设运营载体,主要负责中国食品谷总部基地项目的投资、开发、建设、招商、运营以及相关的资本运作、发展战略等。中国食品谷总部基地项目是我国开展较早的PPP项目之一,其中政府主体为潍坊市金融控股集团,项目在运作过程中引进多家企业进行“公私合作”,下面将就项目中的PPP运作进行具体分析。

二、 中国食品谷总部基地项目PPP运作分析

(一)在项目前期阶段,以PPP方式构建项目主体。项目前期阶段,注册成立歌瑞食品谷公司,探索“公司制+契约制”合作方式,即潍坊市金融控股集团以歌瑞公司为主体(公司制),与民营企业签订协议(契约制):约定共同进行园区产业规划和建筑设计;约定社会资本将根据项目进展情况逐步参与项目建设监督、管理、注资并帮助项目融资、招商。通过“公司制+契约制”方式,渐进解决了社会资本“信心不足”的问题,吸聚了社会资本由浅入深的参与该项目。

(二)在规划设计阶段,采用PPP模式引入社会资本参与科学决策。授权歌瑞公司进行园区产业规划,政府只保留规划否决权。歌瑞公司聘请多家专业团队,形成多套产业规划方案。同时,潍坊市金融控股集团联合名营企业各方深入全市各县市区及百余家食品企业调研,并邀请银行等金融机构尝试参与研究论证,整合各方案优点,形成最终园区产业规划方案和建筑设计方案。中国食品谷项目是全国首例进行产业设计的PPP项目,以PPP模式引入社会资本参与决策有效确保了产业规划和建筑设计的科学性及与市场需求的契合性。

(三)在项目融资阶段,以PPP模式撬动社会资本和金融资本进入。项目前期规划达到建筑类民营企业认可的效果后,对方以“夹层基金”形式投入歌瑞食品谷有限公司500万元。随后,园区运营类民营企业出资3500万元,占歌瑞公司70%股权,潍坊市金融控股集团减资1500后占30%股权,共同组建正式SPV(特殊目的公司)。为保障项目资金需求,SPV大股东以自身信用作保证,通过成立固定收益基金方式向社会募集1。5亿元,以股权形式注入歌瑞公司。剩余建设资金,由SPV向银行融资解决。通过“夹层基金”方式,渐进撬动了社会和金融资本投入,保障了项目的融资需求。

(四)在园区建设阶段,以PPP方式与社会资本共同管理监督。经招标,确定该项目由昌大集团承建。为保证工程进度、质量,具有产业园区建设管理方面专业优势的社会资本派专人介入监督。同时,潍坊市金融控股集团聘请资深工程师进驻现场监督。为进一步保证建筑工程进度、质量,SPV与具有丰富建设管理经验的建筑民营企业签订《购买工程建设全过程管理服务协议》,收取管理质量保证金,工程结束验收达到约定效果后返还,并支付管理费用,确保监管效果。

(五)在园区招商运营阶段,以PPP方式充分发挥社会资本优势和作用。在招商工作中,改变传统政府主导的招商模式,充分放手让社会资本去招商。具有产业招商优势的SPV大股东,主动开展了对国内外龙头食品企业的定向招商工作,与多家食品企业达成入驻意向。招商工作的顺利推进,以及政府的回购承诺,进一步坚定了社会资本的信心。新的招商模式,充分发挥了市场主体专业优势及强大市场整合能力,政府也减轻了压力,节约了开支,切实提高了招商效率。

通过创新采用“公司制+契约制”合作模式,政府在项目初期发挥主导作用,为社会资本进入产业园区等基础设施建设领域提供了一个风险可控、合理可行的路径设计;同时,政府通过契约形式保留了合作伙伴的选择权及相关否决权,与社会资本形成动态合作伙伴关系,并充分发挥了不同社会资本的优势,确保了项目在实现政府意图的前提下顺利推进。同时,通过创新引入“夹层基金”投入方式,为公共项目逐步引入社会、金融资本提供了一个较好的解决方案。

三、 目前我国PPP项目面临的困境

一是制度和政策的碎片化导致PPP项目难以准确定位。由于我国政府尚未成立PPP的专门管理机构,导致项目进展过程中需协调部门较多,多方思路存在差异的情况往往会严重影响PPP项目的进展,同时对市场内生能力建设造成影响。

二是目前无专门PPP立法,PPP项目特许经营权期限一般较长,导致民营资本对政策持续性信心不足。比如食品谷总部基地项目,由于承接食品谷总部基地的社会资本要求较高,而且要求社会资本能较好的体现政府的意志,现实操作中我们无法或者较难通过公开招标的方式寻找合作方,只能通过竞争性谈判的方式,而这在某些程度上又是不合规的。  

三是金融机构对PPP融资模式有较大局限性。目前国内项目融资主要依赖银行,而银行对项目贷款又比较看中抵押物或政府担保,但是政府担保又有违PPP中风险分担的初衷,此外,目前市场利率较高,与PPP项目保本微利不相协调,迫切拓展PPP融资来源,降低投资者参与PPP的交易成本。这要求政府一方面,需要金融部门创新服务意识,开发专门的针对PPP项目的融资方式,如预期收益权抵押融资等,另一方面,通过政府手段完善担保机制。

四是配套政策不足、咨询服务水平较差。目前政府没有针对PPP项目专门的配套政策,同时PPP对地方政府而言是个较为新鲜的事物,而一个PPP项目的合作牵扯到法律、会计、谈判、工程等众多细节,而市场上目前第三方咨询机构较少。

四、对PPP模式推行公共项目建设的启示

一是有利于政府职能转换,减轻财政负担。政府从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色,同时由产业平台充当政府融资平台,有效解决了政府融资平台由于现金流不足、担保不足及政策限制等造成的融资难题,在一定程度上减轻了政府财政压力。

二是有效投资主体多元化。利用私营部门提供的资产和服务,能为政府部门带来更多的资金和技能,从而促进投融资体制的改革。同时,私营部门参与项目,还能推动项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。中国食品谷总部基地项目正是由于引入民营资本后,民营企业对成本控制的先天敏感性,大大加快了工程的进度、节约了建造成本。

三是节省了大量的人力与资本。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营的方式进行结构融资,借助通道力量改善了以往需要大量法律、金融、财务等方面的专业人员进行长时间评估、复杂合同谈判的状况,从而有效的降低了人力与资本成本。

四是项目规划具有较强的市场性。事实证明,首先了解企业需求,并根据企业需求进行园区的设计、规划更有利于化解项目的整体风险。通过PPP方式建设公共项目可有效调动地方和市场积极性,以市场内生需求决定项目定位,从而达到“量体裁衣”的效果。目前项目园区已与多家企业达成合作意向。

 

 

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